La Argentina es el problema. El mundo es la solución.

octubre 13, 2009

Federalismo: historia & alternativas

Filed under: Académica — Jorge Avila @ 5:57 pm

Félix Borgonovo me invitó cordialmente a hablar sobre federalismo fiscal en la peña peronista disidente Lola. Acepté con gusto. Tengo muchos amigos entre los asistentes habituales a esa peña y he escrito algo nuevo sobre el tema. La reunión terminó hace un par de horas. Fue una buena ocasión para ver qué impresión dejaban mis ideas en un público que entiende de política y de las relaciones entre la Nación y los gobiernos provinciales.

Hace diez años escribí una primera propuesta de federalismo fiscal. Consistía en que la Nación devolviera las potestades tributarias a las provincias para permitirles autofinanciarse, y en que se instrumentara un esquema paralelo de transferencias horizontales desde las provincias ricas a las pobres. En julio pasado volví a escribir sobre el tema. La experiencia de la década de 2000 ha hecho mella en mi pensamiento. Sigo afirmando que las provincias deben autofinanciarse pero ahora creo que las transferencias interprovinciales por equidad no son una buena idea. Sigue mi presentación en Lola:

Introducción 

El propósito del federalismo es dividir el poder político y, por tanto, el poder impositivo. La historia de la degeneración del federalismo argentino es larga. En esta década ha tocado quizá su punto más bajo. Nunca fue tan evidente como ahora que en tanto las provincias no se autofinancien no tendrán autonomía política.

La reforma de las relaciones financieras entre la Nación y las provincias gana adeptos día a día. Hay varias cosas que aclarar con respecto a ella. Primero, "transparentar y actualizar la ley de coparticipación federal de impuestos" no es la solución del problema sino un slogan de campaña. Segundo, la solución es que los gobernadores recauden por cuenta propia todo o casi todo el dinero que exige el funcionamiento de los estados provinciales. Tercero, una efectiva descentralización impositiva es la reforma estructural más ambiciosa de la agenda argentina de reformas pendientes. Por ejemplo, instrumentar un TLC con EEUU es una tarea relativamente sencilla.

En lo que sigue, voy a repasar a vuelo de pájaro la historia del federalismo argentino y, al final, voy a proponer dos reformas alternativas, con algunos de sus pros y contras.

Historia 

Entre 1820 y 1853, antes de la fundación del estado nacional, funcionó en nuestro país una muy rudimentaria confederación de repúblicas provinciales. Aparte del gobernador, en las provincias había sala de representantes y tribunales de justicia en formación. Los gobiernos provinciales cubrían sus gastos mediante la recaudación de impuestos sobre los consumos, algún impuesto sobre la propiedad, gravámenes aduaneros, deuda pública y confiscaciones, y caían con frecuencia en default. Tenían máxima autonomía fiscal. De la defensa común y las relaciones exteriores de la "confederación" se encargaba el gobierno de la provincia de Buenos Aires.

La Constitución de 1853 creó el estado nacional y un sistema tributario basado en el criterio de separación de fuentes. Esto significa dos cosas: que la Nación y las provincias tenían bases imponibles distintas, y que la Nación y las provincias debían ocuparse, cada una por su cuenta, de recaudar los impuestos necesarios para financiar sus gastos. O sea que la autoridad que gastaba seguía siendo la misma que recaudaba: había correspondencia fiscal. Por un lado, la Nación cubría sus gastos con impuestos sobre el comercio exterior y gravámenes internos recaudados en la Capital Federal y los territorios nacionales, salvo circunstancias extraordinarias en las que se le permitía extender la recaudación de los impuestos internos a las provincias por un tiempo determinado. Por el otro, las provincias recaudaban impuestos sobre la propiedad y ciertos consumos. Y como apenas 5% de sus erogaciones se financiaba con transferencias nacionales, los gobiernos provinciales gozaban de marcada autonomía.

En 1935 el Congreso aprobó un conjunto de leyes que reestructuraron el sistema tributario nacional. Por un lado, la ley de unificación de impuestos internos dispuso que el gobierno nacional recaudara estos impuestos y que los distribuyera por medio de un régimen de coparticipación. Las provincias recibirían su parte en tanto y en cuanto eliminaran sus propios impuestos internos o aquellos tributos similares a los que la Nación iba a recaudar. Por el otro, se creó el impuesto a las ventas sobre la base de un impuesto a las transacciones de 1931, y se ratificó el impuesto a los réditos de 1932. Este par de gravámenes también quedó sujeto a coparticipación federal. El nuevo federalismo fiscal aumentó a 29% en 1939 la fracción del gasto provincial financiada con transferencias nacionales.

En 1973 se sancionó la ley 20221, que hizo época en la historia del federalismo fiscal. A fin de rebajar la dependencia provincial de los aportes del Tesoro (la creciente inflación había reducido mucho en términos reales la recaudación coparticipada y se quería fortalecer a los gobiernos de provincias conservadoras en vista del inminente regreso de Perón al poder), la nueva ley elevó la participación provincial en la distribución de fondos coparticipados. En 1977 el financiamiento nacional del gasto provincial llegó a 62%.

La creciente inflación de la década de 1980 volvió a reducir la recaudación coparticipada. Volvieron a aumentar los aportes del Tesoro. En 1983 el financiamiento nacional del gasto provincial registró un máximo histórico de 72%.

Y así, con coeficientes "mágicos" (ad-hoc) de redistribución secundaria (entre provincias) y la introducción en el régimen de coparticipación federal de impuestos de engendros como las precoparticipaciones para las grandes urbes y el sistema previsional, llegamos a la crisis de 2001-2002. Se crearon entonces dos gravámenes no coparticipados de alta recaudación (retenciones a la exportación de cereales e hidrocarburos e impuesto al cheque). Por medio de ellos, el gobierno nacional llegó a recaudar fondos equivalentes a casi 5% del PBI en los años siguientes, que gastó sin control presupuestario del Poder Legislativo. La dependencia de las provincias del gobierno nacional adquirió entonces un carácter político todavía más evidente. Desde hace algunos años, el presidente de la Nación premia con entregas discrecionales de estos fondos la ‘buena conducta’ de los gobernadores. El régimen de coparticipación federal de impuestos ha llegado así a su destino inevitable: la concentración del poder político y financiero en el gobierno nacional.

Alternativas 

Conozco dos sistemas compatibles con el fraccionamiento del poder impositivo nacional: el de requisiciones y el de separación de fuentes. El primero es propio de una confederación de pequeñas repúblicas. Cada pequeña república provincial transfiere en forma periódica al gobierno nacional su pago de “expensas comunes” y la Nación queda inhabilitada para recaudar tributos por su cuenta. Los giros permiten al gobierno nacional cubrir el costo de los servicios públicos que la Constitución le ha asignado. El control del gasto público por parte de los contribuyentes es máximo. No hace falta fijarle límites constitucionales. Este sistema cuenta con escasos antecedentes. Entre ellos, cabe mencionar la experiencia norteamericana durante la guerra de la independencia y dos experiencias contemporáneas: la alemana (los Länders recaudan IVA e impuesto a las ganancias y giran parte al gobierno federal) y la canadiense (la provincia de Quebec se reservó el derecho de recaudar IVA y coparticiparlo al gobierno federal). También podría citarse la experiencia argentina del período 1820-1853, aunque en aquel tiempo las provincias del Interior no pagaban expensas comunes a la provincia de Buenos Aires por los gastos de la representación exterior y la defensa común.

El sistema de separación de fuentes, que rigió en nuestro país entre 1853 y 1935, debería apuntar ahora a la separación de las responsabilidades fiscales antes que a la separación de las bases imponibles. Las provincias tienen un sistema tributario propio y la Nación, otro, separado. La competencia impositiva interprovincial fuerza a los gobernadores a ofrecer los bienes públicos que desean los votantes provinciales. Desaparece la asistencia financiera del Tesoro. Se acaba la sujeción al poder nacional. Los legisladores que representan a las provincias en el Congreso exponen y defienden las preocupaciones del electorado o bien las del gobernador provincial antes que las del presidente de la Nación. Los contribuyentes, por último, pueden asegurarse mayor control del gasto público nacional por medio de reformas constitucionales que definan en forma taxativa las funciones del estado nacional y restrinjan su poder de recaudación a bases imponibles limitadas; por caso, en vez de la base del IVA, que es amplísima y puede financiar un elevado gasto, la base de los impuestos internos, que es estrecha.

Estos sistemas no incluyen un esquema transferencias para igualar las capacidades fiscales de provincias ricas y pobres. Por varias razones:

a) El vehículo más eficaz para redistribuir ingresos desde provincias ricas a provincias pobres es la coparticipación federal de impuestos, pero ésta adolece de graves fallas.

b) Un esquema de transferencia horizontal de fondos no es fácilmente sostenible en el tiempo. Las provincias ricas podrían no cumplir sus compromisos en situaciones de emergencia. Además, en un sistema descentralizado y no coercitivo, las provincias ricas podrían no ver con buenos ojos que sus votantes pobres subsidien a los votantes ricos de las provincias pobres.

c) La igualación de capacidades fiscales implica perpetuar groseras ineficiencias en las provincias subsidiadas. Por ejemplo, ñoquis que desbordan gobiernos locales y fábricas promovidas cuya rentabilidad proviene de exenciones tributarias.

d) Las transferencias crean situaciones alarmantes de dependencia financiera y política. La década de 2000 en nuestro país es un buen ejemplo en este sentido.

El gran beneficiario de la redistribución de ingresos es el arco norte del país. En el Norte vive la mitad de los pobres y en el Gran Buenos Aires Oeste y Sur, la otra mitad, emigrada del Norte a partir de la década de 1930, período que coincide, quizá por una ironía de la historia, con el surgimiento y avasallante desarrollo del fondo común. En vez de subsidios de la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires, el Norte necesita eficiencia. La devolución del poder recaudatorio a las provincias va en esa dirección. Lo mismo que otras reformas como a) la propiedad privada del subsuelo, que en las provincias mineras puede ser tan decisiva como la propiedad privada del suelo en la Pampa húmeda; b) una política de cielos abiertos, que ayudaría a mitigar la lejanía del Norte, y c) el libre comercio, porque debido a la protección de la industria manufacturera a los productores regionales las importaciones (camionetas) les salen caras y las exportaciones (limones, porotos, vinos) les reditúan poco.

octubre 9, 2009

¿Merece Obama el Nobel?

Filed under: Miscelánea — Jorge Avila @ 5:01 pm

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Temprano esta mañana me enteré de que el presidente Obama ganó el premio Nobel de la Paz 2009. El parte de prensa del Comité Nobel señala que el premio se debe a "sus extraordinarios esfuerzos para robustecer la diplomacia intern’l y la cooperación entre los pueblos". Confieso que este premio me resulta incomprensible. Que no me gusta porque nos inclina a pensar que es un premio al marketing político, a la corrección política, en definitiva, que es un premio político.

¿Lo ganó por ser el primer presidente negro de EEUU? En tal caso, el mérito correspondería al pueblo norteamericano que, al elegirlo, ha dado una muestra cabal de liberalismo, civilización política y apertura.

¿Lo ganó por su retórica pacifista? En tal caso, el Comité Nobel habría optado por premiar buenas intenciones en lugar de hechos. ¿Qué créditos tiene a su favor Obama para ganar este premio frente a Henry Kissinger, quien colaboró en forma decisiva en la apertura de la China a Occidente y, por esta vía, provocó la mayor revolución económica de los últimos diez años en el comercio internacional y la reducción masiva de la pobreza (200 millones de personas saltaron de la pobreza a la clase media en ese país)? ¿Qué créditos tiene Obama a su favor frente a Nelson Mandela, quien estuvo preso durante 27 años, para luego convertirse en el primer presidente negro de Sudáfrica y, por esta vía, revolucionar la democracia de este país? El premio a Obama es una devaluación del Nobel de la Paz. Kissinger y Mandela deberían exigir que el Comité Nobel les indexara sus respectivos premios, pues acaban de ser devaluados en forma.

Borges, que nunca consiguió el Nobel de Literatura y que sin embargo fue exitoso, declaró alguna vez que el éxito es un impostor. El Nobel a Obama es una prueba al canto.

octubre 7, 2009

El problema K

Filed under: Cotidiana — Jorge Avila @ 4:51 pm

Tuve una semana prolífica en relaciones públicas. Casamientos abarrotados de gente interesante, conferencias pobladas por personas informadas y reuniones políticas llenas de presagios. La gente está entre desconcertada y desesperanzada. Escucho que la Iglesia, la UIA, la AEA, la CGT, los grandes diarios, en suma, los factores de poder de Argentina, se hallan en estado de asamblea. La causa del desconcierto y el estado de asamblea es la ofensiva del gobierno de Kirchner contra todos. La certeza generalizada es que el gobierno no respeta límites institucionales ni de cualquier otro orden, que nadie está a salvo. Lo que se observa a diario es que el país está desbordado de protestas, cortes y piquetes. La pregunta que desvela a la mayoría es qué va a pasar; a unos pocos, los desvela otra pregunta: qué le conviene al país en su conjunto que pase. Preguntas de este tipo surgen naturalmente en situaciones como la actual. La ofensiva del gobierno kirchnerista es tan grande que la reacción, aunque lenta y desorganizada, puede ser letal.

Nadie hace pronósticos. Nadie está enojado o resentido. Hay, como dije, desconcierto y desesperanza. También hay resignación, temor a otras expropiaciones y temor a la posibilidad de cometer un nuevo error institucional. Todos hablan con cautela. Pero de la maraña de observaciones me atrevería a afirmar que surgen dos corrientes de opinión: la institucionalista y la realista.

Un viejo amigo economista, de raro olfato político, sintetizó la opinión institucionalista por medio de una frase que empleara Ricardo Balbín, líder de la oposición radical en la década de 1970, con respecto al desfalleciente gobierno de Isabelita. Declaró Balbín, "que complete el mandato con muletas, pero que lo complete". La noción implícita en la frase es que el costo institucional de un cambio anticipado de gobierno es más grande, quizá mucho más grande, que la suma del costo de la violencia callejera de piqueteros y delincuentes, el costo del avasallamiento de la propiedad y los contratos, el costo de la corrupción emanada del Estado y el costo del aislamiento internacional. Según esta corriente, lo mejor es armarse de paciencia y bancarse las consecuencias; el pueblo los eligió hace apenas dos años, que sea el pueblo entonces quien decida en 2011 si quiere seguir el camino de Venezuela & Ecuador o el de Chile & Brasil; el pueblo sabrá elegir y, una vez que haya elegido, la reconstrucción será rápida y segura.

De una conferencia de militantes del peronismo disidente, abierta a gente de variada extracción política, pude sacar esta síntesis de la opinión realista. El país está en estado de alerta y movilización. Los factores de poder están en estado de asamblea permanente. El Grupo Clarín, que fuera aliado del gobierno entre 2003 y 2007, no imaginó jamás que se vería enfrentado en una guerra a muerte con Kirchner. La lógica que guía al gobierno, que es inasible para los de a pie, es, sin embargo, impecable desde el punto de vista de Kirchner. Se resume en esta frase: "o me quedo con todo o voy preso". Por este motivo, el punto medio no es una opción válida para Kirchner después de la derrota del pasado 28 de junio. Un observador internacional, desconocedor de los entretelones de la política criolla, habría sugerido una política de pacificación y alianzas después de la derrota para llegar con muletas a la elección presidencial de 2011. La perspectiva de la cárcel lleva a Kirchner a pensar de otra manera. Según esta corriente de opinión, todo gira en torno del mantenimiento de la gobernabilidad en lo inmediato, y las elecciones de 2011 son un ejercicio de filósofos e ingenuos políticos. El gobierno tiene demasiados enemigos; el descontento social es grande. El juicio político no es un evento improbable; los cacerolazos y otras puebladas son eventos probables.

En la posición institucionalista hay mucha sabiduría. En la posición realista hay urgencias. Sería muy deseable que Kirchner se dejara ayudar por una oposición que no quiere un cambio anticipado de gobierno. Aunque hemos ingresado en una transición tan combustible que tal vez los mejores deseos no conduzcan a ninguna parte, y lo único que nos quede por hacer consista en tratar de evitar los excesos.

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