PUBLICADO EN CLARIN, DOMINGO 30 DE SEPTIEMBRE DE 2001

A principios del siglo XX la Nación financiaba un 5% del gasto público provincial. Este hecho aseguraba un auténtico federalismo fiscal y garantizaba la vigencia del principio de correspondencia. Hay correspondencia fiscal cuando existe un estrecho vínculo entre las decisiones de gasto adicional del gobierno y el esfuerzo contributivo adicional de los votantes.

A partir de 1935, las provincias cedieron potestades tributarias sustantivas a la Nación y ésta pasó a fijar bases de imposición y alícuotas, y a recaudar y coparticipar recursos a las provincias. En la actualidad, más del 60% del gasto público de las provincias reconoce financiamiento nacional, circunstancia más propia de una organización unitaria que de una federal. El quiebre del principio de correspondencia tiene graves consecuencias.

Magnifica el gasto público provincial. Viajo cada tanto a San Juan para visitar a mi madre. En una ocasión, reparé en una obra de mejora de una plaza cercana a su casa. Le pregunté qué le parecía, pero ella no estaba enterada. Le pregunté, entonces, si el gobierno le había cobrado alguna contribución especial, y me dijo que no. Le pregunté si no habría preferido que el gobierno invirtiera ese dinero en la ampliación del hospital Rawson, por ejemplo. Harta del interrogatorio, exclamó: ¡Qué importa, que mejoren la plaza no más! ¡Total, es plata de Buenos Aires! No es plata de Buenos Aires. La coparticipación federal y los otros fondos comunes que reparte la Nación se alimentan de impuestos recaudados en todo el país. Sin embargo, el razonamiento de mi madre es impecable. Ella está al día con sus impuestos, pero no advierte ninguna conexión entre las decisiones de gasto adicional de la provincia y su esfuerzo tributario, y no la advierte porque no existe. La Nación afronta el costo político de recaudar, la provincia recibe el beneficio político de gastar, y nada incentiva al ciudadano a interesarse en la gestión del gasto público de su jurisdicción.

Reduce el cumplimiento impositivo. Las causas de la evasión son muchas y complejas, pero el régimen de coparticipación no está exento de culpa. Por caso, ¿qué incentivo tiene el gobernador de San Juan para colaborar con la AFIP en la detección de evasores, cuando de cada $100 que se recauden gracias a la movilización de su policía y el cierre de negocios locales la provincia recibiría apenas $1,90? Ninguno. (El gobernador hace esta cuenta: $100 multiplicado por 0,57, que es la participación primaria de las provincias, multiplicado por 0.0338, que es la participación secundaria de San Juan, es igual a $1,90.)

Premia el lobby. Con fondos comunes como la coparticipación existe un poderoso incentivo para que los gobernadores inviertan mucho ingenio, esfuerzo y tiempo en Buenos Aires, en el intento de modificar las reglas de juego a su favor. Un ejemplo en tal sentido es la promoción industrial basada en exenciones de tributos sujetos a coparticipación, como IVA y Ganancias. De cada $100 que le cuestan las exenciones al país, una provincia como San Juan pierde $1,90 y gana la radicación industrial, y con ella una variedad de beneficios sobre el empleo, la actividad económica y las rentas generales de la jurisdicción. El saldo es abrumadoramente favorable a la provincia, y su consecuencia es obvia e inevitable.

Nuestra propuesta consiste en sustituir una suma cercana a $25.000 millones anuales que reciben las provincias por la aplicación de un par de impuestos obsoletos (Ingresos Brutos y Sellos) y sobre todo en concepto de remesas nacionales (coparticipación federal de impuestos, otros fondos comunes y aportes del Tesoro Nacional), por una recaudación provincial propia de igual monto. Esto requiere tres cosas: crear un nuevo sistema tributario provincial capaz de recaudar $25.000 millones por año de manera eficiente; bajar la presión tributaria nacional, dado que la Nación dejaría de remesar fondos, e implementar un nuevo sistema tributario nacional que guarde relación con el nuevo sistema provincial.[1]

Con tal fin, proponemos, primero, dividir el IVA en dos partes; un IVA nacional con una alícuota del 11% y un IVA provincial con una alícuota del 10%. Segundo, dividir el impuesto a las ganancias en dos mitades; un Ganancias Empresario, que recaudaría la Nación sobre el excedente empresario, con deducción automática del 100% de la inversión, y con una alícuota del 33%; un Ganancias Personales, que recaudarían las provincias sobre los ingresos laborales con una alícuota progresiva que promediaría el 11,4%; este tributo no gravaría intereses sobre depósitos, rentas, alquileres o ganancias de capital. Tercero, dividir los impuestos internos y a los combustibles en una fase mayorista, que recaudaría la Nación en fábricas y destilerías, y en una fase minorista, que recaudarían las provincias, cada una por su cuenta, en supermercados y estaciones de servicio.

Por diseño, esta completa descentralización no alteraría el déficit fiscal nacional ni el déficit provincial agregado. Pero cuando evaluamos su impacto en forma desagregada salta a la vista un amplio abanico de desequilibrios. Desde un superávit equivalente al 150% del gasto en la Ciudad de Buenos Aires, hasta déficit cercanos al 75% en jurisdicciones como Catamarca, La Rioja y Formosa. Con las alícuotas proyectadas, surgirían tres grupos de provincias: el superavitario (Ciudad de Buenos Aires, provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza), el neutro (La Pampa, San Luis, Río Negro, Neuquen, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) y el deficitario (integrado por las restantes). El primer grupo acumularía un sobrante de $5.000 millones por año, mientras el último incurriría en un faltante de igual magnitud.

Ese abanico de desequilibrios nos obligaría a crear dos nuevas instituciones. Por un lado, deberíamos adoptar un nuevo sistema de transferencias interprovinciales, con el fin de hacer viable la reforma en los planos político y financiero. Por el otro, deberíamos poner en funcionamiento un nuevo organismo, el fideicomiso federal, a fin de que el nuevo sistema de transferencias sea una promesa jurídicamente creíble.

Todas las jurisdicciones, salvo la Ciudad de Buenos Aires, reciben transferencias de la Nación en el presente. Con nuestra propuesta, las doce provincias más ricas del país, que suman el 75% de la población y el 86% del PBI, pasarían a moverse en un contexto de autonomía tributaria, independencia financiera y correspondencia fiscal. Y las doce provincias más pobres, aun cuando seguirían dependiendo de transferencias, también pasarían a moverse en un contexto de autonomía tributaria y correspondencia fiscal, ya que los aumentos del gasto público deberían cubrirse con similares aumentos de la recaudación propia. En suma, nuestro objeto es que las legislaturas provinciales recuperen una función elemental, cual es la discusión de los impuestos y el gasto provincial. En definitiva, se trata de hacer realidad aquella “cosa loca, caótica y llena de vida que es la democracia del county norteamericano”, que Sarmiento observó maravillado en 1847 mientras recorría EEUU.

[1] La propuesta fue desarrollada en colaboración con E. Bulit Goñi, O. Libonatti, H. Piffano y M. Salinardi, por encargo del Consejo Empresario Argentino. Por detalles, vea el libro Propuesta de Federalismo Fiscal publicado por el CEA en noviembre de 2000, o la página www.consejoempresario.com.